稅制改革的每一步進展，都意味著更公平的稅負分擔和更精準的民生支持。當個稅真正成為調節收入分配的有力工具，當每一個納稅人都能感受到稅制的公平與溫度，這場歷時多年的稅制變革才算真正完成了它的歷史使命。

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　　中國的個人所得稅改革又站在了新的十字路口。

　　財政部《關于2025年中央和地方預算執行情況與2026年中央和地方預算草案的報告》在部署今年財稅改革任務時，要求進一步研究完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，更好發揮再分配調節作用。

　　這是時隔三年，預算報告再次提及個稅改革。不同于以往強調的“減稅”紅利，這次的改革重點轉向了“再分配”，背后的底色是追求更“公平”的稅制。

　　現代稅法內蘊規范理財行為的政治功能、促進公平分配的社會功能和保障經濟發展的經濟功能。其中，促進公平分配的社會功能居于中心地位，個人所得稅在此發揮重要作用。

　　迄今為止，中國已經進行了七輪個稅改革，每輪改革都會兼顧公平與效率、組織收入與調節分配等多重關系，但不同階段各有側重。以2018年開始的第七輪個稅改革為例，在“十三五”及“十四五”時期，老百姓更多感受到的是減稅紅利。

　　如今，“十五五”規劃綱要提出，加大稅收調節力度和精準性，健全自然人稅費服務和監管體系，實行勞動性所得統一征稅。充分發揮專項附加扣除政策作用，加大個人所得稅抵扣力度。探索完善資本利得稅收調節機制，加強對高收入者稅收監管。

　　這些要求都劍指“再分配”。北京國家會計學院副院長李旭紅認為，“十五五”規劃綱要中關于個稅的表述，最大的特點在于更加突出“精準調節”和“系統協同”，不僅強調稅制本身的完善，還更加注重個稅在收入分配格局中的功能發揮，統籌稅負公平與收入分配調節，改革導向更明確、制度設計更成熟。

　　個稅的“小眾化”困境

　　第七輪個稅改革在稅制的很多方面都進行了重塑。

　　比如，首次引入綜合計稅模式、提高個稅起征點、增加子女教育等7項專項附加扣除等，這些舉措大幅降低了中低收入者個稅稅負，2019年減稅規模超過4400億元。綜合和分類相結合的模式，在促進收入公平分配方面也邁進了一大步。

　　但學術界不少人認為，我國個人所得稅制度具有調節收入分配的功能，但調節作用比較有限。原因包括稅收收入規模偏小、平均稅率過低、稅收征收能力不足等。

　　中國人民大學財政金融學院教授岳樹民研究發現，綜合課稅小幅提高了個稅的收入再分配效應，但在基本減除費用、專項附加扣除、稅率結構等稅制要素影響下，個稅平均稅率大幅下降，個稅總體的收入再分配效應減弱。

　　以個稅起征點從3500元提高至5000元為例，上海財經大學公共政策與治理研究院院長田志偉算了一筆賬：月收入低于3500元的群體不會獲得任何減負，月收入介于3500元至5000元的群體最高可享受減稅45元；對于適用45%最高邊際稅率的高收入納稅人而言，可獲得減稅675元。

　　“每次提高基本減除費用標準，實際是高收入人群減負更明顯。”田志偉說，基本減除費用標準過高，部分抵消了個人所得稅整體的收入分配調節效應。

　　同時，由于扣除標準高、扣除項目多、扣除規模大，我國實際繳納個稅的納稅人數量過少。

　　國家稅務總局發布的2023年度個稅匯算清繳數據顯示，我國取得綜合所得的人員中，無需繳納個稅的人員占比超過七成，在剩余不到三成的實際繳稅人員中，60%以上僅適用3%的最低檔稅率，繳稅金額較少。復旦大學經濟學院教授劉志闊認為，我國個稅目前在運行格局上呈現出“低收入群體免稅、中等收入群體負擔集中、高收入群體貢獻不足”的特征。

　　這直接影響了個稅的規模。2025年，我國個稅收入16187億元，占全國稅收收入的比重是9.18%。從規模上看個稅是萬億元的大稅種，但從比例上看，個稅仍是個小稅種。業內的共識是，只有做大個稅規模，個稅才能真正發揮調節收入的作用。

　　穩步擴圍經營所得

　　為了改革的平穩過渡，不增加納稅人的負擔，第七輪個稅改革對工資薪金、勞務報酬、特許權使用費、稿酬4項勞動所得實行綜合計稅；對經營所得，利息、股息、紅利所得，財產租賃所得，財產轉讓所得，偶然所得等，仍采用分類征稅方式，按照規定分別計算個人所得稅。

　　這一“小綜合、大分類”的模式距離理想的稅制仍有差距。因此，“逐步擴大綜合征收范圍，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策”正是“十五五”規劃綱要明確的改革方向。

　　事實上，個稅綜合征收的擴圍工作在“十四五”期間財政部就已明確，但時至今日，改革仍未落地，這也凸顯了這項工作的復雜性。

　　李旭紅認為，勞動性所得統一征稅推進相對緩慢，究其原因，一方面，不同類型勞動所得在取得方式、支付環節及收入波動性上差異顯著，統一計稅存在技術與制度設計難題；另一方面，稅收信息共享機制尚未完全打通，平臺經濟、靈活就業等新業態收入隱蔽化、多元化，難以及時精準納入征管體系，疊加改革需兼顧財政可持續性與群體稅負預期，進一步增加了推進難度。

　　創造條件將經營所得穩步納入綜合所得征收范圍是學界認為的優先選項。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，經營所得偏重勞動性所得，和綜合所得的稅率結構、扣除、申報方式較為相似，在征管銜接上不存在很大的障礙。將其納入綜合所得，可以防止通過轉換收入性質避稅，增強稅制公平性。

　　目前，我國的個稅制度對個人勞務報酬所得和經營所得的定義在業務范圍上存在較多的交叉重疊；隨著零工經濟日益盛行，生產經營所得和勞動所得也愈發難以明確區分。此前，部分明星網紅偷逃稅事件多是非法鉆了制度的漏洞。若兩者綜合征收，問題也就迎刃而解了。

　　但問題也存在。田志偉說，從征管來看，經營所得的納稅人數量龐大，業務范圍廣泛，特別是個體工商戶的成本核算困難，很多經營者無法提供完整的成本費用憑證，“可能會面臨征管難題”。

　　還有稅率的差別。我國現行的個人所得稅法規定，工資薪金等四項綜合所得統一適用3%-45%的超額累進稅率納稅；個人取得的經營所得單獨納稅，適用5%-35%超額累進稅率。個人獨資企業、合伙企業不需要繳納企業所得稅，而是比照經營所得征收個人所得稅。

　　補齊資本所得稅收短板

　　更大的爭議在于：資本所得是否應該納入綜合征收范圍？

　　根據劉志闊的研究，當前個稅中勞動經營類收入長期占據主體地位，而利息、股息紅利、財產租賃及轉讓所得等資本財產類收入占比不足30%，且自2019年后持續下降。

　　不同于綜合所得適用的七級超額累進稅率，目前我國各項資本財產類所得均統一按20%的稅率征收，疊加大量針對資本和財富的豁免性稅收優惠，使得稅制在財富存量和資本收益環節覆蓋面不足。

　　一段時間以來，一些企業創始人只領取象征性的1元年薪甚至不領薪酬，背后暗藏著高收入群體通過資本運作的避稅考量。“十五五”規劃綱要提出“探索完善資本利得稅收調節機制”，正是要在這一方向上補齊制度短板。

　　劉志闊說，從國際經驗和稅制公平性的角度看，應該對資本財產類所得的稅收政策進行系統性完善，在清理規范稅收優惠的框架下，逐步將資本利得類收入納入個人所得稅應稅收入的征管框架中。

　　他還說，要通過“加強對高收入者稅收監管”來防范其通過資本轉換、跨境安排等方式規避稅收。

　　但對于是否將所有資本所得納入綜合征收，學者的態度更為謹慎。

　　岳樹民撰文指出，對資本所得實行綜合征收可能會影響資本所得的流動性，導致資本外流。同時，考慮到高端人才引進、激勵企業創新、鼓勵長期投資等因素，短期內不宜將所有資本所得納入綜合所得范圍。

　　施正文建議，可以穩步推進，比如將持股期限在半年內的股息、紅利所得，高額投機獲利等短期資本所得先納入綜合所得，避免造成納稅人負擔明顯增加或資本市場波動。

　　專項附加扣除政策更注重結構優化

　　學者們關注的另一項改革重點是專項附加扣除政策的精準性。

　　目前，除了允許個人大病醫療在8萬元限額內據實扣除，其余6項專項附加扣除均采取定額扣除，比如‌每個嬰幼兒照護費用扣除標準為每月2000元，住房貸款利息扣除標準為每月1000元，(獨生子女)贍養老人扣除標準為每月3000元。

　　定額扣除的方式簡便易行，但顯然無法真實準確地反映不同家庭、個人的實際負擔差異。

　　對此，李旭紅建議，健全動態調整機制，結合居民消費支出、物價水平與家庭結構變化，合理調整扣除標準、擴大覆蓋范圍。同時，強化政策精準適配性，聚焦養老、育兒、住房、教育等重點民生領域，細化扣除標準，提升政策靶向性。

　　劉志闊說，在未來條件成熟的情況下，可以結合消費者終端支付即開具發票的改革試點。以發票等有效憑據進行據實分類限額抵扣，一方面提高政策的精準性，另一方面可以促進整個增值稅開票鏈條的完整。

　　這位經濟學者就完善專項附加扣除政策，提出了更進一步的主張——應研究探索可退還式的專項附加扣除政策。

　　他說，當前制度下，專項附加扣除政策只有在納稅人實際需要繳納個稅的情況下才能發揮作用。然而，取得綜合所得的納稅人中超過七成最終無需繳納個人所得稅，這意味著對于占多數的中低收入群體而言，無論如何擴大專項附加扣除的項目和標準，他們都無法享受到任何政策紅利。

　　在引入稅收抵免規則后，個人所得稅應納稅額計算公式為：應納稅額=應納稅所得額×適用稅率-各項稅收抵免。

　　“引入可退還式稅收抵免機制，使中低收入群體在綜合所得低于免征額的情況下，仍能就符合條件的扣除項目獲得實際的財政補貼，形成實質上的‘負所得稅’調節效果。”劉志闊說，這將大幅提升該政策的覆蓋面和有效性，真正惠及最需要政策支持的群體。

　　田志偉也做了相關測算研究，結果表明，在可退稅的抵免制度替代減除費用后，在稅收收入規模不變的情況下，個人所得稅的收入再分配效應大大增強。

　　個稅改革不同的路徑還有很多。站在“十五五”的門檻上回望，中國個稅制度經歷了從分類到綜合與分類相結合的歷史性轉變。但顯然，距離建成公平、高效、現代化的個稅制度，仍有漫長的路要走。

　　可以確定的是，對于你我而言，稅制改革的每一步進展，都意味著更公平的稅負分擔和更精準的民生支持。當個稅真正成為調節收入分配的有力工具，當每一個納稅人都能感受到稅制的公平與溫度，這場歷時多年的稅制變革才算真正完成了它的歷史使命。

　　中青報·中青網記者 張均斌來源：中國青年報

　　2026年04月21日 05版